Jorge Gajardo M.
INTRODUCCION
La economía chilena -cuya obra gruesa fue terminada con posterioridad a la crisis de 1982 y refinada con las reformas de los años 90’s consolidó su identidad adscribiendo a los principios liberales de comercio, la concepción de estado subsidiario y la fe en los mercados como asignadores eficientes de recursos, resultando el estado relegado a arbitrar las normas y a desarrollar marcos regulatorios que permitan el ejercicio más amplio posible a la “libre iniciativa” privada.
Orientada por la meta macroeconómica del crecimiento y el aprovechamiento de las ventajas comparativas, la concentración económica y la vulnerabilidad social, se han consolidado como rasgos estructurales de nuestra economía En lo que respecta a su base productiva ha generado una marcada especialización productiva en la explotación de la base de RRNN para la exportación, y una dinámica de desarrollo territorial dependiente de la localización de tales recursos y de los precios internacionales de los productos exportables. La economía chilena resulta así altamente vulnerable a las dinámicas internacionales de comercio y las crisis periódicas y hay a amenazas importantes a su sustentabilidad ambiental y social.
LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y EL CRECIMIENTO
Uno de los indicadores más recurridos para indicar el “éxito” de una economía es el incremento del PIB, el cual refleja el nivel de actividad económica de un país, a través del valor de las transacciones de los bienes y servicios finales en un cierto lapso de tiempo.
Hay amplia literatura que cuestiona el alcance del indicador y lo representativo del fenómeno para reflejar un “buen desempeño” de la economía[1]. En principio, este cálculo de la actividad económica es una subvaloración de la misma, no refleja las externalidades, no considera ni refleja la variación de los stocks de recursos naturales ni su agotamiento, no da cuenta del bienestar o la calidad de vida, entre algunas de las limitaciones más relevantes.
Cuando existe crecimiento económico ello solo supone que se ha aumentado del valor agregado de la producción y hay factores productivos que obtienen ingresos provenientes de su aporte y poder negociador. De esta manera, existen formas específicas de crecimiento que contribuyen al desarrollo humano (como la construcción de infraestructura de salud o educación en una región empobrecida) y otras que son contrarias a esta meta (como la producción de armas o la generación eléctrica a carbón), así como hay crecimiento que incrementa la riqueza (construcción de infraestructura urbana) y otras formas de crecimiento “empobrecedoras” (la extracción de recursos naturales no renovables)
El crecimiento sin embargo es una meta explicita de los gobiernos y orienta muchas de las políticas públicas, incluso está presente en nuestro propio ordenamiento jurídico. En el discurso neoliberal más extremo es además precondición para la sustentabilidad ambiental y la equidad distributiva, por ejemplo se sostiene que al haber crecimiento se pueden destinar recursos a la conservación ambiental y generación de puestos de trabajo, así como para el gasto social, etc.
LA INSERCIÓN INTERNACIONAL Y LA ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA
Existe numerosa literatura sobre la especialización productiva y territorial en Chile, para los efectos que nos ocupan y en general se puede establecer que nuestra economía es relativamente especializada en recursos naturales en comparación con países de PIB per cápita similar, con los países OCDE o con el mundo desarrollado.
Según la OCDE[2] en Chile “el crecimiento económico todavía depende en gran medida de los recursos naturales. La economía chilena permanece aún poco diversificada. Sus exportaciones están principalmente concentradas en productos primarios y basadas en recursos naturales, caracterizados por bajos niveles de sofisticación y poco encadenamiento con el resto de la economía”. (Var cuadro adjunto)
A su vez la orientación al exterior ha generado un sesgo de productividad relevante entre transables y no transables, ya que el sector exportador es en promedio y en general más “moderno” y productivo.[3]
El carácter extractivista del modelo de crecimiento chileno, y el carácter oligopólico de las industrias vinculadas a los sectores extractivo-exportadores suponen que una gran parte de las utilidades son obtenidas de las rentas y cuasi rentas de las industrias que explotan los RRNN.
Un puñado de empresas y personas concentran la propiedad de la mayoría de los núcleos exportadores y ello explica en buena parte la regresiva distribución del ingreso en el país[4]. Si consideramos además que los sistemas privatizados vinculados a la protección social como salud y previsión traspasan el riesgo de una crisis sistémica a las personas, una parte de la población vive en una permanente condición de vulnerabilidad.
Los casos de la minería, pesca e industria forestal son elocuentes; los beneficios se presentan rápidamente, mientras que los efectos ambientales y sociales pueden son más lentos y mucho más prolongados en el tiempo, y un gran número de conflictos ambientales están asociados a estas industrias en diversos puntos del territorio[5].
En un sistema de apropiación privada de los recursos la regulación pública es imprescindible pues el “óptimo privado” es claramente divergente con el “optimo social”. No obstante la regulación que debiera sustituir la mano invisible del mercado se ha orientado más al fomento de la inversión privada y la obtención de beneficios, en vez de a garantizar el interés nacional[6]. La consecuencia es una economía oligopolizada y rentista en la cual se generan mecanismos estructurales de desigualdad.
Mirado nuevamente desde la lógica del crecimiento hay una implicancia importante: el crecimiento del producto está subsidiado por una reducción de la base de RRNN[7] y adicionalmente una parte no compensada del capital natural perdido es apropiado como renta por los grupos que concentran la propiedad o concesión para su explotación.
La pregunta en consecuencia es doble; distributiva (quienes y en que medida se apropian de la renta de los RRNN) y de sustentabilidad ambiental.
El marco jurídico ambiental se ha mostrado insuficiente para los desafíos que genera el modelo de crecimiento chileno. Larga sería la lista de críticas a la institucionalidad ambiental, pero parece incontestable que ha fracasado en múltiples casos de grave vulneración de las condiciones de vida de comunidades [8]
En suma el agotamiento o degradación de la base de RRNN es progresiva y su explotación no responde a ninguna racionalidad coherente con un desarrollo sostenible de la economía a largo plazo.
Aun si se pensara en una mínima medida en la sostenibilidad, debiera considerarse al menos para los RRNN no renovables, en la mantención del stock de capital sustituyendo por ejemplo una forma de capital por otra; capital natural por capital humano o por infraestructura, así como la extracción de los no renovables, la que debiera efectuarse a tasas menores a las de su reproducción natural[9]. Nada de esto está garantizado por nuestro marco jurídico. El colapso de pesquerías es un caso dramático del fracaso, el que –paradójicamente- aumentaba el PIB per cápita[10] mientras pudo mantenerse la captura a tales tasas depredatorias.
Es notable que aun así las organizaciones empresariales y los más consecuentes neoliberales abogan por eliminar esta verdadera “traba” a la inversión que es la “rigidez” de las normas medioambientales.
LA INSERCION INTERNACIONAL Y LA VULNERABILIDAD DE LA ECONOMIA CHILENA
Si bien Chile se ha constituido a lo largo de su historia republicana en una economía altamente especializada en la extracción y exportación de recursos naturales, dicho rasgo se ha transformado y potenciado con mayor nitidez y fuerza desde la implantación del modelo neoliberal.
El sector exportador ha crecido de manera sostenida y cuantitativamente a ritmos altos en comparación con AL y el mundo, y ha sido uno de los principales aportantes al crecimiento del PIB como queda reflejado en los recuadros siguientes.
Por otro lado la canasta exportadora, si bien con el mismo peso relativo del cobre del 50% de las últimas décadas, se ha diversificado en número de bienes y socios comerciales y se ha integrado a las cadenas globales de valor CVG. Otro cambio notable es la pérdida de importancia del intercambio con los EEUU y el incremento explosivo de la participación china en nuestro comercio.F
Por otra parte el tipo de inserción del país en la economía global, esto es la apertura indiscriminada y pérdida de soberanía que suponen algunos de los tratados internacionales, ha acentuado la dependencia y fragilidad de la economía chilena ante shocks de comercio o cambios estructurales en la dinámica de comercio mundial, como la actual guerra comercial China-EEUU.
Es elocuente por ejemplo la correlación entre el valor del cobre la tasa de crecimiento de la economía chilena y el tipo de cambio. Al aumentar la actividad económica en China (o cuando hay expectativas que así será) aumenta el precio del cobre y, si es prolongado el efecto, impulsa el crecimiento del PIB en Chile.
Hay que recordar también la alta dependencia de las finanzas públicas respecto del ciclo económico y del precio del cobre. Los ingresos fiscales han dependido en promedio directamente entre un 10% y un 20% del precio del cobre (actualmente es menor al 10%)
En los gráficos siguientes puede apreciarse la contribución de la minería al PIB y la sugerente relevancia del Imacec minero respecto del Imacec general. Por supuesto los determinantes del crecimiento son numerosos y actúan intervinculados, pero la incidencia de las variaciones de la actividad minera en el ciclo económico – que es lo que acá interesa resaltar- parece sólida.
| CHILE, IMACEC MINERO Y NO MINERO 2014- 2018 |
Otro flanco de fragilidad de Chile ante perturbaciones de los flujos mundiales de comercio y finanzas lo constituye el hecho que éstas están en alta proporción integradas a cadenas globales de valor (CVG), de manera que al resentirse el comercio mundial, los procesos de los que son parte estas exportaciones disminuyen sus requerimientos de éstas como bienes intermedios en la producción.
En un estudio citado por el BCCH en Septiembre de 2019 se señalaba que la participación de exportaciones chilenas en las CVG (2011) ascendía a 32%, la más elevada de AL, seguida de; Colombia 30% y Brasil 25%. Es notable que en el caso de Chile el 63% de la participación en las CVG se explica por las exportaciones mineras. Ello denota una segunda vulnerabilidad ante un shock externo de la principal exportación nacional y de la economía chilena, por ser el cobre además una fuente importante del financiamiento fiscal y de la oferta de divisas.
POLITICAS CONTRACICLICAS EFECTIVAS, ORIENTACION ESTRATEGICA NULA
Chile con todo ha sorteado de manera exitosa las anteriores crisis, pero no posee una orientación de desarrollo nacional, más allá de aprovechar sus “ventajas comparativas”. Una estrategia de inserción inteligente de complementación que fomente el desarrollo de una industria nacional competitiva con valor agregado y trabajo calificado es incongruente con las bases neoliberales del estado y su ordenamiento jurídico.
Pero en subsidio de estrategia nacional de desarrollo, Chile ha adoptado una institucionalidad acorde a la concepción liberal la economía; una constitución que a la vez resguarda de manera compulsiva el derecho de propiedad y limita severamente la acción del estado, así como políticas económicas en consonancia ; un Banco Central autónomo y “técnico”, que resguarda metas de inflación, y políticas cambiaria y fiscal que operan -todas ellas- como estabilizadores automáticos de los vaivenes externos y sus consecuencias en el ciclo económico local.
Dichos estabilizadores han operado pero sus resultados han sido insuficientes para incidir satisfactoriamente por si solos y tanto en la crisis asiática como en la subprime, y aún en la actual coyuntura de desaceleración, han requerido medidas adicionales potentes en el ámbito fiscal y monetario.
La inserción de Chile en el orden económico mundial presenta una última vulnerabilidad, vinculada a la esfera geopolítica. La actual guerra comercial promete escalar y quedarse persistentemente, lo cual supone la reformulación de las reglas del comercio mundial hasta ahora imperantes. Donde antes había promesas de “zonas de libre comercio de Alaska a Tierra del Fuego”, hoy hay franco proteccionismo. A ello hay que sumar las previsibles presiones de alineamientos con determinados bloques de poder geopolíticos como para acceder a condiciones más favorables de comercio. ¿Qué lugar tendrá en tal contexto una apertura total y multidireccional como la chilena?
No es previsible que el modelo cambie sustantivamente, pero parece esperable la emergencia de una discusión a fin de reevaluar el tipo de relación c on las redes globales de comercio y dimensionar las condiciones de viabilidad del modelo exportador Ello puede ser además urgente en la medida que haya una etapa prolongada de precios de materias primas y comodities deprimidos[11].
En síntesis y visto desde una perspectiva más amplia, el crecimiento de la economía chilena no es sustentable en el largo plazo pero puede sostenerse eventualmente, siendo los determinantes más directos (y factores de riesgo más preocupantes) el nivel y fluctuaciones de la demanda mundial de materias primas y alimentos; la capacidad sistémica para procesar los crecientes costos ambientales sobre la producción y los conflictos con comunidades, los cambios en las zonas agroecológicas que está generando el proceso de calentamiento global, y la capacidad del estado para sortear los efectos internos de las crisis globales.
Bibliógrafa de Referencia
- “Entre el Neoliberalismo y el Crecimiento con Equidad”; Ricardo French Davis
- “Un siglo de Economía Política en Chile” Patricio Meller
- OCDE, Serie “Caminos del Desarrollo”; “Examen de la Política de Transformación Productiva de Chile”, 2017
- OCDE; “Perspectivas económicas de América Latina 2019 : Desarrollo en Transición”, 2018
- OCDE “Estudios económicos de la OCDE, Chile 2018”, Febrero de 2018
- “Perspectivas Históricas de la Economía Chilena: del siglo XIX a la crisis del 30”;
- Colección Estudios Cieplan N° 12, “perspectivas históricas de la economía chilena :del Siglo XIX a la crisis del 30.
- Banco Central de Chile; “Política Monetaria del Banco Central de Chile: objetivos y transmisión”
- (*) Ministerio de hacienda, Exposición sobre el estado de la Hacienda Pública 2001, apartado III.2 “Regla Fiscal Descripción y Propiedades”
- Universidad de Chile, Serie “Documentos de trabajo”: La ‘parte del león’: nuevas estimaciones de la participación de los súper ricos en el ingreso de Chile”, Ramón López Eugenio Figueroa Pablo Gutiérrez.
- Moulian Tomas: “Chile Actual Anatomía de un mito”. Colección Sin Norte Universidad Arcis, 1997
- Pinto, A., Aranda, S. et al. (1970): “ Chile hoy”, Editorial Universitaria, noviembre, Santiago, Chile.
- Portales Felipe “Los mitos de la democracia chilena desde la conquista hasta 1925” Ed Catalonia, 2004.
- G Riesco Publicación interna Cenda: “La pregunta”. Cenda, 2012
[1] Se dará por aceptadas estas limitaciones y no se abordará acá dicha discusión.
- [2] OCDE “Estudios económicos de la OCDE, Chile 2018”, Febrero de 2018
[3] Según el Banco Mundial en Chile la mediana de la PTF es el doble en el sector exportador que en el no exportador (Encuesta a empresas BM, 2015)
[4] Puede verse el estudio d el al Universidad de Chile “La parte del león”, López, Figueroa y Gutiérrez, 2013
[5] Lo anterior plantea además un problema de decisión intertemporal ya que los costos se traspasan a generaciones futuras, afectando ecosistemas y comunidades, como en la sustitución de bosque nativo por plantaciones forestales, las tortas de relave de la minería o la contaminación del borde costero.
[6] Tal es el caso del DL 600 respecto de la inversión extranjera, el sitial privilegiado del derecho a la propiedad y el emprendimiento en la constitución, la preminencia del código minero por sobre normativas ambientales y sectoriales, las leyes laborales, entre muchas otras.
[7] Casos emblemáticos son la pesca y la minería, pero también la industria forestal es “subsidiada” por la disminución de la biodiversidad y la degradación de los ecosistemas.
[8] Entre los más recientes la “zona de sacrificio” de Puchuncaví Quinteros o la contaminación del aire en Temuco, o el caso de Planes de Descontaminación que se eternizan quedando anulado de facto el “derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación” como señala la constitución política del estado.
[9] En el caso de la industria nacional se plantea más bien un flujo en sentido contrario, la transformación masiva de capital natural a capital financiero.
[10] Según la Subpesca en su Informe sobre el estado de situación de las pesquerías (2015), de 25 pesquerías estudiadas, 7 están en «plena explotación» o que están cerca de su Rendimiento Máximo Sostenible (RMS).
Para las otras 18 restantes, el 72% se encuentra amenazada o en estado crítico, ya que nueve están «sobreexplotadas» e igual número se estima «agotada o colapsada.
[11] Una recesión externa seguida de una etapa larga de bajos precios del cobre y celulosa unido a precios del crudo elevados por tensiones geopolíticas prolongadas puede producir un colapso del modelo neoliberal, de manera análoga a lo sucedido en el año 1930 en que luego de la crisis. Entonces se rompió con el modelo de “Desarrollo hacia afuera” desplegándose la etapa de industrialización sustitutivo de importaciones, liderada por un estado de inspiración desarrollista.
